“一刀切”停产停工将被严惩 中央环保督察5年一轮常态化

认为中央环保督察会“一阵风”过去，应付督察的地方政府和企业，将不得不严肃面对环保督察常态化的问题。

6月17日晚，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中央生态环境保护督察工作规定》（以下简称“《工作规定》”）提出，在每届党的中央委员会任期内，应当对各省、自治区、直辖市党委和政府，国务院有关部门以及有关中央企业开展例行督察，并根据需要对督察整改情况实施“回头看”；针对突出生态环境问题，视情组织开展专项督察。

这意味着，每5年将进行一次例行督察。

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“环保督察工作规定，把环保督察制度化、常态化了。这对地方的环保工作提出了更高的要求。地方政府层面要出台一系列常态化的制度和机制，来适应中央环保督察需求。”广东省社科院环境经济与政策研究中心副主任吴大磊接受21世纪经济报道记者采访时表示，这也给企业一个明确的预期，企业进行环境治理工作，不能存在侥幸心理。

同时，根据《工作规定》，中央生态环境保护督察组设组长、副组长。督察组实行组长负责制，副组长协助组长开展工作。组长由现职或者近期退出领导岗位的省部级领导同志担任，副组长由生态环境部现职部领导担任。

环保督查常态化，不再运动化

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6月18日，贵州省政协主席、赤水河省级河长刘晓凯到遵义市开展中央环保督察反馈问题整改督察，实地巡查赤水河保护和综合治理情况。在播州区老干妈遵义分公司，刘晓凯走进生产车间，了解油烟净化处置情况，要求加大整改力度、确保整改成效，实现持续稳定达标排放。

随着《工作规定》印发，地方政府和企业都需要比之前更主动的应对环境问题。

《工作规定》提出，中央生态环境保护例行督察的内容包括学习贯彻落实习近平生态文明思想以及贯彻落实新发展理念、推动高质量发展情况；贯彻落实党中央、国务院生态文明建设和生态环境保护决策部署情况；国家生态环境保护法律法规、政策制度、标准规范、规划计划的贯彻落实情况；生态环境保护党政同责、一岗双责推进落实情况和长效机制建设情况。

此外，还包括突出生态环境问题以及处理情况；生态环境质量呈现恶化趋势的区域流域以及整治情况；对人民群众反映的生态环境问题立行立改情况；生态环境问题立案、查处、移交、审判、执行等环节非法干预，以及不予配合等情况等等。

“环保督察，早期是打‘歼灭战’。现在，督察行动常态化，是将督察放到制度结合的层面。”华东师范大学城市发展研究院院长曾刚接受21世纪经济报道记者采访时说，环保督察不再是权宜之计，而是作为一个基本政策固定下来，与早期运动式、集中式不同。

吴大磊提出，要真正落实生态环境保护党政同责、一岗双责推进落实情况。要做到见事、见人、见责任。地方需要人力和技术的保障，逐步培养一支专业化的督察队伍，增强自我排查，自我诊断的能力，来应对常态化的督察。只有这样，才能把环保督察从中央落到地方，从地方落到行业，从行业落到企业，发挥它的作用。

中国社会科学院法学研究所生态法研究室助理研究员、法学博士林潇潇认为，从规范性质上看，《工作规定》属于法律、行政法规、地方法规、规章之外的其他规范性文件，效力层级相对较低。

“但是《工作规定》和督察机制的巧妙之处就在于，它不创设法律责任，而是充分利用现行的法制资源，包括法律、法规、党内法规等，监督地方政府和它下属部门的执法工作，发现并处理环境违法行为。我认为可以把《工作规定》比喻为环保法律体系中的‘催化剂’。它虽然不创设新的法律责任，但有效地盘活了现行法制资源当中的责任机制，规范了社会行为。”

林潇潇指出，其实环保法里对环保部门的现场检查进行了充分、清楚的授权。而由于地方政治生态、执法力量不足等原因，地方尤其是基层的环保部门难以做到对环境风险的主动排查和预警。

“接下来，我们应当清除执法方面的法制和现实障碍，让他们充分发挥作用。如果能做到这一点，那么就能达到环保督察常态化所希望达到的效果。”林潇潇说。

严禁“一刀切”

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《工作规定》明确指出，被督察对象及其工作人员有下列情形之一，视情节轻重，对其党政领导班子主要负责人或者其他有关责任人，依纪依法给予批评教育、组织处理或者党纪处分、政务处分；涉嫌犯罪的，按照有关规定移送监察机关或者司法机关依法处理。

这些情形包括故意提供虚假情况，隐瞒、歪曲、捏造事实的；拒绝、故意拖延或者不按照要求提供相关资料的；指使、强令有关单位或者人员干扰、阻挠督察工作的；拒不配合现场检查或者调查取证的；无正当理由拒不纠正存在的问题，或者不按照要求推进整改落实的；对反映情况的干部群众进行打击、报复、陷害的；采取集中停工停产停业等“一刀切”方式应对督察的。

据了解，在前一次环保督察中，地方“一刀切”的问题较为严重。由于应付督察，“一刀切”的针对相关企业停产停工停业，不仅造成当地对环保督察有不理解的声音，而且在环保督察过后，相关环保问题有较大反弹。在环保督察“回头看”中，几乎所有省区市都有相关环保问题反复暴露出来。

吴大磊表示，此前有个别地方政府为了完成环境治理整改的任务，确实对一些未达标的企业采取一关了之、一停了之的环境管理手段。

“这种手段在短期内能够应付上面的检查。但是，它从根本上打乱了企业的环境治理的预期，在一定程度上挫伤了企业进行环境治理的积极性。政府要给企业一定时间开展环境整改，一下就关停，对其他企业也是一个不好的示范。”

吴大磊指出，不能“一刀切”之后，从环境经济学角度来看，应该给企业更多的环保路径选择。“我们一定要辅之以多种综合的环境政策工具，例如说环保督察，它是行政命令式的，此外还有经济激励型的等。得给企业一个出路，把企业这种环境治理的压力转化为它发展的内生动力。

曾刚也表示，以前很多地方应对督察简单粗暴，环保督察来了就“一刀切”，先关停之后再重新开还是彻底淘汰再说。现在就不能这么做，要把过去环保给经济带来压力的情况，转变为使生态成为经济发展的内生动力。

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E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长薛涛则指出，地方政府应该改变对环保督察的态度，不能永远根据督察要求“扣题”解决，要从本源上来思考如何应对环保问题。“一刀切也是如此，地方政府是应付督察，还是解决问题？如果不应付督察，该管理管理，该淘汰淘汰，那么是不会有问题的。”

此外，中央生态环境保护例行督察的内容包括生态环境保护长效机制建设情况。环保督察相对的短期化，与生态环境保护的长期化之间，仍然需要进一步衔接。

“我个人认为，环保督察仍然是个过渡的措施，因为我们在环境管理的能力上，没有办法短期内达到中央的要求，所以才需要环保督察。”薛涛表示。

吴大磊也表示，首先明确督察不能完全解决环境治理问题。环保督察即使常态化，也是一种政策工具类型，环境保护具有阶段性和长期性，不同的阶段环境保护呈现出的问题不一样。可能这一阶段这个问题没有，在下一阶段又呈现出另外一个问题。未来要倡导使用公众参与性的环境政策工具，激励全民参与环境保护。

“环保督察只是一个工具，在刚开始的阶段使用的，未来如何将环保变成老百姓参与？这还任重而道远。”曾刚也提出，未来需要引导社会组织参与、老百姓关注环境建设问题。